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罗氏闲人博客

 
 
 

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政府投资项目管理模式的探索  

2013-07-07 08:35:31|  分类: 建筑知识 |  标签: |举报 |字号 订阅

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政府投资项目管理模式的探索

 

分析目前我国投资项目的现状,提出我国政府投资项目管理模式改革的设想。严格区分政府投资工程与非政府投资工程,加强对政府投资工程管理;加强政府投资项目的计划管理、招投标制度建设及审计和稽查制度等。

 

政府投资项目是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活的需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券,向证券市场或资本市场融资,利用外国政府赠款,以及行政事业性收入所兴建的固定资产投资项目。政府投资项目是政府实践其职能的一种重要的手段。但目前我国政府投资项目管理体制暴露出很多弱点,如效率低下、资源浪费严重等。随着我国加入WTO、社会主义市场经济体制的日益完善和城市基础设施融资体制改革的深入,更要求政府投资项目管理方式必须尽快加以改革,以更好地为社会经济发展服务。

1 目前政府投资项目的管理模式

对政府投资工程,尤其是“非经营性”的社会事业项目,其项目管理目前主要采用的是以下两种管理模式。

1.1 “一次性业主”

这是一种最常用的传统方式。即从政府有关部门或企事业单位抽调人员组成“一次性临时工程建设管理机构”进行管理;该机构为临时性机构,由政府有关部门抽调人员组成,负责人通常为政府部门的主管领导。当工程项目完成后,该机构即宣布解散。目前,一些大型公共建筑、市政工程以及环境治理工程等,多采用这种方法。

1.2 “建、管、用合一”

由各个行政、事业部门如教育、文化、卫生、体育、公安、司法或者一些工程项目较多的单位的基建处等常设管理机构管理。

上述两种主要管理模式都存在较大缺陷,必须进行改革。

2 目前政府投资项目的管理模式的弊端及产生原因

2.1 存在安全及质量问题

政府投资工程多是关系国计民生的重点工程,工程建设管理具有很强的专业性,而临时组建的一些项目班子往往是“外行业主”,人员参差不齐,有时甚至缺乏起码的工程建设知识,一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任,在实践中一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题时有发生。

 

2.2 机构重复设置,浪费现象严重

项目用一个管理班子,对众多分散的业主难以实施有效监管,容易造成腐败,易导致重大工程质量事故的发生;工程建成后项目管理班子即行解散,又导致业主的各项责任难以真正落实。工程建设中的经验和教训也难以总结和积累,只有“一次教训”,没有“二次经验”。大量政府投资工程由使用单位组建项目管理班子,搞“大而全、小而全”,浪费了大量的人力、物力、财力。项目管理班子解散后,人员又很难安置,产生的问题很多。

2.3 与适合经济发展规律的社会化、专业化的生产方式相违背

大量政府投资工程建、管、用不分,使用单位充当业主,本身就有投资扩张的冲动,从而导致投资失控,“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象大量产生,“钓鱼工程”难以避免,一些单位或企业还易发生挪用资金行为。有人分析,由于项目建设法人集投资、建设、管理、使用与一体的存在,造成国家出资建设项目的工程造价被高估冒算的比例一般在5%~10%,高的达30%~50%。

2.4 缺乏有效的后评价体系

项目的后评价是在项目完成后对项目进行审核,虽然项目已经完工,但着手对项目进行后评价是很必要的。目前的项目后评价体制不够完善,从而不能很好地监督腐败现象,同时也使一些隐患工程不能及时得到清查。

2.5 项目管理体制各自为政,多头管理

目前,政府投资的管理主体较多,呈多元化的管理,发改委、财政、建设、审计等各有关职能部门都在管,没有实行分类管理,其结果是对政府投资项目的管理不够严格、不够规范,失之过宽,造成了管理上的漏洞。

3 我国政府投资项目的改革探索

在我国,政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用。目前在我国的全社会固定资产投资额四万亿元,政府投资项目所占比例很大,近年来随着国家实施积极的财政政策以扩大内需,政府投资数额急剧增加,如何管好这样多的政府投资项目已是当务之急。随着社会主义市场经济体制的建立与逐渐完善,政府投资项目的管理体制更要求较大的变革。

2003年建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市【2003】30号文)及2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》相继发布,则为政府投资工程的改革带来了新的契机,结合中国的具体实际情况,并借鉴发达国家的有益经验,可采取如下的探索。

3.1 严格区分政府投资工程与非政府投资工程,加强对政府投资工程的管理

将政府投资工程进一步区分为非经营性和经营性两大类实行不同管理方式,对经营性政府投资工程如基础性设施以及高科技示范项目仍然坚持实行“项目法人责任制”;而对非经营性政府投资工程如政府办公楼、监狱、学校等公益性工程,应按照投、建、管、用分离的指导思路,新建政府专门机构“建设项目工程管理中心(局)”,专司政府工程建设管理。在管理上进一步明确政府投资事权,规范投资行为。要按照市场经济的要求推动基础设施投资体系改革,必须规范政府行为,界定政府投资范围,转变政府职能,处理好政府与企业和市场的关系,加强政府投资调控的作用。要科学地细分不同类别的投资项目,明确建设项目的轻重缓急和投资主体。凡属于政府投资建设范围的,一定要管住、管好。

3.2 切实加强政府投资项目的计划管理

严格项目基建程序,凡是政府投资的建设资金必须纳入当年的国民经济计划管理,坚决杜绝多头决策、管理混乱的局面。要适应社会主义市场要求,严格按国家有关要求认真执行和落实项目责任制、招投标制、工程监理制、工程质量终身责任制、合同管理制等管理制度。

3.3 加强政府投资建设项目的招投标制度建设

严格执行《中华人民共和国招投标法》等法律法规,政府投资项目的建设,要严格采用公开招标的方式选择设计、施工、监理单位及材料设备的供应商,做到“公开、公正、公平”,坚决杜绝行政干预和暗箱操作等现象,确保政府投资项目的工程质量,节省政府投资资金。

3.4 加强政府投资项目的审计和稽查制度

由政府的审计机构和稽查机构,负责对政府投资的重大建设项目的招投标建设项目预算执行和工程决算进行全过程的监督检查,从而保障政府投资的合理运用,尝试对项目进行后评价,对项目实行终身负责制。

3.5 大胆探索项目代建制

建立的专业性的工程管理局(或者公司),实施政府投资工程建管分离、建用分离的建设管理体制,使政府投资项目由过去的建设、管理、营运分开的全新运作模式。今后凡建设单位没有管理能力,且投资额比较大的政府投资项目,都应当实行代建制,委托工程管理局或公司,负责工程的建设管理工作。项目采用自管还是代建,由建设单位提出,在项目建议书或可行性研究报告批复中予以明确。城建、交通、水利项目的代建管理工作可由有关专业部门负责,其他项目的代建工作由计划主管部门通过组建项目代建实体负责。

随着我国市场经济体制的完善和投融资体制改革的深入,政府投资项目管理方式的改革已经势在必行。我们对政府投资项目管理体制还需作进一步探索与研究,相信通过不断地探索和实践,一定能够找到具有可操作性、合理的、适合中国国情的管理方式,为我国经济和社会的发展做出贡献。

 

 

 

 

2009年6月2日于龙岩

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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